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許英:珠三角地區承包地流轉現狀及其法治思考

2020-08-06 15:30土地信息 人已圍觀

簡介許英 肇慶學院政法學院副教授,廣東外語外貿大學土地法制研究院博士后,法學博士。 長期以來,珠三角開展的具有突破性的土地制度受到學界較多關注。農村土地制度改革實踐及區...

  許英 肇慶學院政法學院副教授,廣東外語外貿大學土地法制研究院博士后,法學博士。

  長期以來,珠三角開展的具有突破性的土地制度受到學界較多關注。農村土地制度改革實踐及區域差異性,是相關政策制定和立法完善不可忽視的重要問題。以肇慶調研結果為例進行分析,呈現出土地制度實際運行狀況以及實踐需求,并在此基礎上反思法律的修訂情況和提出實踐改革及法律完善建議。

  土地是農民賴以生存的根基。開展農村土地制度改革,實際上就是要處理好農民與土地的關系。因此,長久以來,我國農村土地制度的確立和改革發展都始終堅持以維護農民權益為出發點,而且各項改革舉措均采取先試點試驗、再逐步推廣、最終全面鋪開的做法。進一步地深化農村土地制度改革,也應堅持從實際出發,因地制宜、分類施策。根據凡屬重大改革都要于法有據的要求,涉及農村土地法律制度的主要法律規范如《物權法》《農村土地承包法》《土地管理法》的相關規定均應及時修改完善。各地開展的土地制度改革實踐,也會一定程度地影響國家相關土地法律和政策的制定。從已有研究來看,珠三角的具有突破性的土地制度受到學界較多關注。因此,通過深入珠三角地區開展實地調查,獲得與其土地制度改革實踐相關的充足的事實依據和符合邏輯的制度運行線索,能夠成為破解法律制度實施面臨的困境并進行可能的創新的一個有效辦法。在此背景下,課題組于2017年8-12月期間分別到肇慶等珠三角八座城市的農村地區展開田野調查。課題組在每座城市隨機選取四個村開展問卷調查與即時開放性訪談,調查和訪談對象主要是普通村民,也涉及少量村干部。在調查問卷環節,問卷回收和有效率均為100%。筆者以肇慶地區農村土地承包經營權運行現狀以及承包地三權分置的實踐情況的調查結果為主,并結合其他地區有關數據進行比較分析,從而得出相關結論和建議。

  中國的農地制度具有很大的區域差異,導致這種差異的核心就是地權個人化程度的差異。珠三角地區由于地理位置以及享受國家政策等方面具有一定共性,因此土地制度運行也呈現出一定共性,但其差異性仍然存在,這是因為,土地產權制度在珠三角地區呈現出多樣化表現。本次調查所在地肇慶市位于廣東省中西部,全市土地總面積1.49萬平方千米,約占全省總面積的8.31%。肇慶以中低山丘陵為主,平原較少。中低山丘陵占全市土地面積的81%,平原和河川水域占總面積的19%。原來肇慶只有西南個別縣、區屬于傳統意義上的珠三角地區,從2008年廣東省發布《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》開始,肇慶市全域被納入珠三角地區,享受政策紅利。在對珠三角地區農村土地制度運行狀況進行比較分析后發現,本地區調研結果實際上就是我國農村土地制度改革現狀的一個縮影,現階段我國農村土地制度改革如承包地三權分置政策的實施存在的主要問題均得到了不同程度地反映,農民主體的制度需求有了更為切實的數據支撐。因此,無論是土地制度改革政策的制定還是法律的完善都應特別重視土地制度運行實踐以及農民需求,從而保障國家土地政策與法律的適應性和實效性。

  為全面了解承包地流轉現狀以及農民對中央三權分置政策的認識,課題組針對承包地流轉的調查主要圍繞以下問題展開。

  農民有流轉承包地的意愿是實施三權分置的前提。通過調研發現,絕大多數農民都愿意將承包地流轉出去,受訪對象考慮的主要因素是自己家里沒人種或因種田收益不是主要收入來源,另外,因流轉收益比較高或村集體要求流轉也是較多考慮的情形,此外,還包括土地太少,自己種不劃算政府要求流轉不想流轉、種糧收入不高、反租倒包等。在承包地流轉方式的選擇上,本地受訪農戶選擇轉包或出租的占95.83%,其次是入股,占比45.83%。相較于廣州和佛山而言,肇慶地區的受訪對象在流轉方式的意愿表達上較為一致(參見圖1)。由于佛山地區較早開展土地股份制改革,因此,農民入股流轉的意愿相對較強。另外,廣佛肇三地的受訪對象表達不希望流轉的均為極少數。而在承包地流轉障礙方面,超過半數即54.17%的農民認為是法律禁止抵押融資,流轉受阻,受訪對象反映還有法定流轉方式較少、存在政府強行流轉,也有29.17%的農民認為沒有障礙或不存在問題。

  確權頒證有利于促進承包地流轉。受訪地區從2013年開始啟動農村土地承包經營權確權登記頒證工作,從先行試點到推進試點再到擴大試點范圍并逐步全面開展確權工作。2017年,農村土地承包經營權確權登記頒證工作超額完成任務,,完成土地確權實測面積16.06萬公頃,頒證率4.75%,提前超額完成省要求的年底80%和市要求的年底90%的頒證任務。受訪對象對登記頒證情況也較為了解,75%的受訪對象指出正在辦理中。剩下尚未開展頒證工作的主要是由于部分區域存在兩田制土地承包小調整和集體分紅經營模式,導致土地承包現狀復雜,在一定程度上影響了確權工作進度和質量。

  普通農戶對中央關于承包地三權分置政策及其解決三農問題的意義的認識與政策精神、政策目標存在較大差距。關于三權分置政策,除了部分村干部有所了解外,絕大多數受訪農民都不了解,對其到底解決了什么問題更是不清楚。如當問到是否知道當前農村土地政策中三權分置中的三權具體是指什么的問題時,87.5%的受訪對象表示不知道,明確表示知道并能清楚說出三權內容的僅占12.5%??v觀珠三角地區各地調查情況,如圖2所示,各地區受訪調查結果比較類似,表示不知道的均超過了60%。受訪對象表示,相對于三權概念,他們更關心的是三權分置政策究竟能給農民帶來什么好處。

  “堅持農村土地集體所有是我國農村改革的底線年中央一號文件再次提出堅持農村土地集體所有,不搞私有化。在如何堅持集體土地所有權的問題上,分別有45.83%的受訪對象認為可以依法統一經營或者集體有權收取一定比例土地承包經營費。由于很多農民外出打工,大量承包地撂荒,而且種地收益低。受訪農民普遍主張由集體收回進行統一經營,通過土地規模經營,提高土地經營收益。超過半數即54.17%的受訪對象認為應當自主決定土地利用方式,承包地是我的這種近乎對土地擁有所有權的認識在普通農戶中根深蒂固。另外,也有受訪對象選擇依法收回承包地有權收取一定比例宅基地使用和轉讓費有權收取一定比例建設用地使用權轉讓費??梢哉f,在保障農村土地集體所有的方式上,農民個體認識存在差異,但均表達了提高農民集體收益的樸素想法。

  在關于應否允許土地承包權人以實際耕作的承包地進行抵押(貸款)的問題上,絕大多數受訪農戶認為應當,只有少數受訪農戶認為不應當。而在應否允許以轉讓取得的實際耕作的經營地進行抵押(貸款)的問題上,受訪農戶則分別選擇應當和不應當的占比較為接近,均在半數上下。在面對您認為,如把承包地轉讓后仍是本村村民的,在三輪延包時是否還應享有承包土地的權利這一問題時,受訪農戶普遍認為應享有,只有極少數受訪農戶認為不應享有。上述問卷數據如表1所示,表明農民對最大程度地實現承包地的財產功能有較強的需求,但對經營主體與承包主體分離情形下承包地的財產權行使問題則存在一定分歧,而在對村民繼續享有承包土地的權利上有較為一致的認識。

  在本次調查中,有70.83%的受訪農戶認為法律應當明確規定村集體成員(村民)資格取得、變更和喪失的條件,只有29.17%的受訪農戶認為不應當。另外,關于村集體成員(村民)資格認定,受訪農民普遍認為很重要。在認定標準上,目前主要以戶口標準為主。然而,因未遷戶口、外嫁女、新增子女等情形在村民資格認定方面存在較多問題,再加上村集體往往對村民死亡、戶口遷出等情況并不知情,導致這些情形下的村民仍能享受集體成員利益等不公平現象在一定程度上存在。也就是說,關于村集體成員的資格認定不能僅僅考慮戶口因素,為保障公平,還需綜合考慮是否實際居住本村、是否履行村民義務等因素。

  囿于村級集體經濟組織缺乏資金以及其他資源,村干部普遍反映難以更好地開展村級公共事務工作。因此,無論是普通農戶還是村干部均對壯大農村集體經濟提出訴求,希望能夠壯大集體經濟,提高自身作為集體經濟組織成員的利益。在關于農村集體經濟組織的資產應在本村發揮哪些作用的問題上,全部受訪對象均選擇了加強道路、水利、飲用水等公益事業建設,選擇改善村文化、環境衛生設施的占95.3%,選擇為成員(農民)提供社保經費補助的占比為625%,其他情形詳見表2所示。也就是說,村民普遍認為村集體資產應主要用于村集體公共事業和村集體成員社會保障。

  中央一系列深化農村土地制度改革的政策,其目的均是為了更好地維護農民集體和承包農戶的權益。根據上述調查結果,我們發現,農村土地制度改革實踐存在的主要問題在于土地財產價值難以得到充分體現,與此相對應,農民對土地法律制度未來變革的期望也主要集中在充分發揮土地財產價值方面。因此,農村土地制度改革始終要堅持以農民為主體,以農民利益保護為核心。

  承包地三權分置制度旨在適應經營主體與承包主體相分離的實踐需求,在堅持集體所有權和農戶承包權的前提下,保障經營主體有穩定的經營預期。由于各地區存在土地區位、承包經營以及土地流轉等情況的差異,還需因地制宜開展承包地的適度規模經營。本次調研的肇慶地區大多數區域為山區縣,土地流轉的基礎和自然條件并不是很好。該地區通過設立流轉服務中心開展土地流轉試點,然后以點帶面,在多個鄉鎮設立農村土地使用權流轉服務中心,推動全市農村實行土地流轉。流轉形式以出租為主,主要向企業、能人流轉,同時也培育發展農業品牌企業、農民專業合作社和家庭農場等農業產業經營模式。而且,,肇慶還特別注重對土地流轉的政策扶持,對流轉面積大、期限長的給予一定補助。但在土地流轉工作開展中,也存在著土地流轉規模及流轉效益偏低、山區縣農民土地流轉意愿不強、優質的農業產業化經營主體較少等問題。與此同時,通過調研也發現,肇慶地區農民集體意識普遍較高,農民對于由集體收回承包地進行統一經營的意愿很高。在此情形下,通過推進土地股份制改革發展集體經濟是一種可行的制度選擇。如以廣東南海為代表的土地股份制被稱作是解決土地的法律所有與土地的占有和經營之間矛盾的一次成功的嘗試。隨著土地股份制的實行,土地使用者角色發生了轉換,農村土地由原來的集體所有、農民家庭分散承包變成了集體所有、集體經營。早在1993年12月,肇慶市委七屆二次全會就作出《關于進一步推行農村股份合作制的意見》的決定,進行積極引導并采取大力推進措施,使土地股份合作制在農村全面推廣。當然,土地股份合作制的推行也不能千篇一律、依葫蘆畫瓢。各區縣、鎮村還需根據自身土地區位、承包經營以及土地流轉等情況,分類開展不同形式的土地股份合作經營。具體來說∶對具有土地資源優勢和農民集體經營意愿高等條件較好的地方,引導和鼓勵土地整合,實行產業化經營。土地不平整、較分散不宜整合的,可以組建農民專業合作社,通過互助合作進行品牌化生產,提高承包地的利用率,進而提升農產品的市場競爭力。對此,調研地區進行了積極改革探索,如懷集縣梁村鎮在鎮武村譚石拱自然村探索建立了黨支部+村民理事會+合作社的工作模式,由村黨支部書記兼任土地股份合作社社長和理事會會長,大力推進土地股份合作制改革,成功通過土地股份化整合耕地,并成功引進龍頭企業進行特色農業產業開發。在這種模式下,村民耕地變成了股份,村民不僅是合作社成員,還是農業項目的股東,土地價值提高了,農民和村集體收入也都增加了。該縣在前期改革探索的基礎上,還出臺了指導性文件即《關于圍繞黨建+產業發展推進農村土地股份制改革工作實施方案》,推行由自然村黨支部書記兼任村民理事會會長、合作社社長的三合一改革,從而推進農村土地股份化改革,促進土地流轉。該經驗值得具有類似特點的地區借鑒,尤其在推進鄉村振興戰略實施背景下,在條件比較好的鎮村可以進一步推進土地股份制改革,從而提高農民和村集體收入,促進村集體公益事業建設。

  土地股份制的核心是將農民的承包土地經營權折股量化為股份,土地經營權轉移給產業化或規?;洜I主體,因此,承包農戶與其他經營主體的土地權利配置問題成為推進土地股份制改革的重點。從前述調研結果可以看出,實踐中農民對國家大力推行三權分置工作意圖并不買賬,農民更多的是從自身權益出發,關切的是自身和本集體收入的增加問題。而且,農民普遍認為其流轉承包地經營權并不因此導致其在第三輪延包時喪失承包權。不可否認的是,三權分置原則在促進土地流轉和實現規模經營方面的確能發揮重要作用,也為土地股份制改革的推行提供了制度基礎。然而,承包農戶以及新型經營主體的土地權利界定不清,必然導致各方主體權利沖突和利益受損。因此,三權分置制度的設計應以為實踐中的土地流轉提供積極的法律制度環境為要旨,而不應成為流轉的羈絆,導致為流轉而流轉的被動流轉現象的產生。也就是說,三權分置制度入法應以明晰承包地流轉當事人之間的權利關系為重點,即應清晰界定承包農戶的土地承包經營權、土地經營權以及其他經營主體的土地經營權。尤其在我國民法典的編纂中,應通過物權編明確土地經營權的權利性質和構建相應的制度規范,以為實踐中土地經營權制度的實施提供明確的法律依據,為深入推進土地股份制改革提供法律保障。截至目前,我國農村土地制度通過不斷改革發展,在農地產權結構上分別實現了兩權分離和三權分置的制度設計。通過集體土地所有權派生出土地承包經營權,并賦予土地承包經營權用益物權屬性,極大地調動了農戶的生產積極性。提高土地保障能力,還需通過土地流轉發揮土地財產效益,因此,三權分置制度就是在兩權分離的基礎上,由土地承包經營權派生出土地經營權,從而分割土地承包經營權的保障功能和財產功能??梢哉f,三權分置制度的設計實際上就是固守土地保障功能的具體體現,并是堅持農村土地之于農民生存保障的穩定器作用為土地制度改革的底線。修訂后的新《農村土地承包法》確立了三權分置原則,并對土地經營權的設定、權利內容以及流轉等做出了相應規定。然而,新法并未對土地經營權這一新增的概念進行明確的性質界分,土地經營權的登記也采取自由主義,這進一步模糊了土地經營權的權利性質定位。自由選擇的土地經營權登記制度,無疑將給實踐中承包方與受讓方就土地經營權的登記問題增加談判成本,因此其是否能起到保障經營主體經營預期的作用也具有不確定性。筆者認為,明確土地經營權的性質,是保障農民基于土地流轉的收益權和處分權的重要基礎。從新修訂的農村土地承包法相關規定中可以看出,土地經營權完全具有物權的性質。享有土地承包經營權的承包方在流轉土地經營權時,將土地經營權轉讓給受讓方,實際上就是在土地承包經營權之上為受讓方設定了用益物權性質的土地經營權。也就是說,物權法完全可以容納土地經營權這一新型物權。借助于民法典物權編立法之機,應當明確土地經營權的用益物權屬性。在具體規定上,可以把土地經營權放在土地承包經營權下,通過明確規定土地承包經營權人的權利處分權的方式對土地經營權加以規定,如規定實行家庭承包的土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定,有權互換、轉讓土地承包經營權或者轉讓土地經營權,或者規定土地承包經營權人可在承包經營的土地上設立土地經營權。因此,筆者建議,在民法典編纂中,以土地經營權這一制度創新解決土地承包經營權因所具有的生存保障功能而流轉受限的問題,同時根據承包方流轉土地經營權形成的權利關系,對用益物權性質的土地經營權在物權編進行規定,對用益債權性質的土地租賃權則由合同編予以規范。

  農村土地承包經營權的確權登記頒證,是促進承包地流轉的前提。由于農村土地確權牽涉面廣,涉及到農民的切身利益,而且又存在歷史和客觀的原因,這項工作在實踐中開展起來很不容易。雖然,到2018年底,全國范圍內基本完成了土地確權工作,然而,通過調研發現,承包農戶普遍認為這項工作耗時耗力但對自身的意義并不是很明顯,尤其是貧困落后的農村以及山區,農民即使取得了土地承包經營權證,對促進土地流轉也并未發揮實質作用。比如,缺乏優質的規模經營主體等。即使發生承包地流轉的,受讓方很少以土地經營權進行融資貸款,即使以土地經營權辦理抵押貸款的,也存在諸如登記手續繁瑣、抵押登記機構不統一等問題。而且,在承包方僅流轉部分承包地的情況下,農民往往不愿意以整個土地承包經營權證辦理抵押登記。在全國已基本完成承包地確權登記頒證工作基礎上,2019年中央一號文件明確指出將土地承包經營權證書發放至農戶手中。為保證承包地流轉工作的順利開展和三權分置制度的有效推行,國家應出臺相應的權證管理辦法,規范土地承包經營權證與土地經營權證的頒發以及相關權證的抵押登記行為。承包農戶在取得土地承包經營權證的同時也獲得土地經營權證,在三權分置下,承包農戶流轉土地經營權的可以對土地經營權證辦理權證變更或抵押登記等。

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Tags: 土地流轉 

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